sábado, 18 de julio de 2009

Paraísos fiscales y desarrollo: un resumen del Informe noruego

Con la intermediación de los paraísos fiscales, el dinero que sale de los países en desarrollo corresponde aproximadamente a diez veces la ayuda al desarrollo que se les concede. Es uno de los muchos datos que aporta el informe publicado el 18 junio 2009 por la Comisión sobre “Fuga de capital desde los países pobres”, que hace un año recibió tal encargo del gobierno de Noruega. Con abundante información rigurosa obtenida de fuentes solventes, llega a la conclusión del nefasto papel que desempeñan los paraísos fiscales en las relaciones comerciales y financieras con los países en desarrollo; con un significado adicional por su carácter de documento oficial de un país pequeño pero influyente y con cierta relevancia en las finanzas mundiales derivada de su riqueza petrolífera.

El sector petrolífero de Noruega alimenta unos fondos estatales de inversiones en el exterior, los llamados fondos soberanos, que canalizan el excedente de ingresos públicos y que se invierten en el extranjero siguiendo criterios políticos legalmente establecidos. Entre estos se encuentra el Norfund (Fondo noruego de inversiones para países en desarrollo) que está legalmente destinado a facilitar el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, mediante inversiones de capital riesgo en negocios rentables de países en desarrollo. Estas inversiones noruegas abarcan una gama muy variada que van desde una central hidroeléctrica en Chile, a un banco en Uganda, pasando por un hotel en Kabul; y revisten modalidades también diversas, desde participaciones financieras en empresas gestoras o la gestión directa con empresas propias de referido Fondo soberano. La crisis financiera global ha generado inquietud entre los políticos noruegos sobre la eficacia real de esas inversiones de dinero público para el logro de los objetivos de desarrollo.

Con el mandato de definir una nuevas directrices para el Norfund, en junio de 2008 el gobierno de Noruega nombraba por Real Decreto una comisión multidisciplinar, integrada por reputados profesores de Escuelas de Negocios, un fiscal especializado en delincuencia y otros altos funcionarios entre los cuales estaba la ex magistrada francesa y ciudadana noruega, Eva Joly, famosa desde su instrucción del caso de la petrolera francesa Total-Elf en años recientes y recientemente elegida presidenta de la comisión de desarrollo en el nuevo Parlamento europeo.

Esta comisión gubernamental recibió el mandato de examinar el papel de las “secrecy jurisdictions” en relación con la fuga de capitales desde los países en desarrollo; con el encargo de evaluar los efectos dañinos que los paraísos fiscales están causando en los países en desarrollo, documentando su alcance y asimismo se le pedía que presentara recomendaciones que pudieran aliviar los problemas de los países en desarrollo creados por los paraísos fiscales, proponiendo una guía para las operaciones del Norfund.

Después de un año de investigaciones y trabajos, el pasado 27 junio la Comisión designada entregó al gobierno noruego su informe, bajo el título Tax havens and development (Paraísos fiscales y desarrollo), disponible en inglés en Internet. Sus 217 páginas documentadas se apoyan en estudios solventes, informes de organismos internacionales, de ONGs y los documentos de Tax Justice Network (La Red por la Justicia Fiscal, una coalición de organizaciones y expertos, a la que pertenece Attac-España y a la que está vinculado el autor de este articulo).

A modo de resumen incompleto del citado informe noruego, expondremos algunos de sus apartados más significativos a nuestro juicio, a la espera que el gobierno noruego o alguna ONG publique pronto su traducción íntegra al español.

La imprecisión de la expresión “paraísos fiscales”

Una muestra del rigor y la solvencia de este informe es que comience por subrayar que “paraíso fiscal” (tax haven) “no es un término preciso” y que “no existen criterios generalmente aceptados que determinen los elementos que deberían pesar en la clasificación de paraísos fiscales. Por tanto, el concepto no tiene aplicación en el derecho internacional o en los textos legales nacionales, pero aparece en ciertas propuestas legislativas que buscan la autorización de medidas contra las estructuras dañinas y la falta de intercambio de información fiscal en asuntos tributarios”.

Sin embargo, se reconoce que paraíso fiscal es una expresión muy conocida y usada frecuentemente en los medios de comunicación y en las conversaciones diarias, aplicándose con imprecisión a Estados caracterizados por la adopción de tipos impositivos inusualmente bajos, tanto para toda la economía como para las sociedades fantasma de propietarios extranjeros. A menudo paraíso fiscal tiene como sinónimo centro financiero extraterritorial u offshore y jurisdicción con secretismo (secrecy jurisdiction), pero no existe consenso sobre qué define esa condición.

Este grupo de trabajo muestra sin pretenderlo la falacia de las declaraciones de los gobiernos del G-20 cuando decían combatir los paraísos fiscales sin precisar previamente de que estaban hablando. Y cuando llegó la hora, el G-20 se acogió al falso criterio determinante de la suscripción de convenios bilaterales de intercambio de información fiscal a petición de parte, como se denuncia en nuestro libro Al rescate de los paraísos fiscales. La cortina de humo del G-20 (Icaria. Colección Más Madera, junio 2009)

En cualquier caso, dependiendo de la definición que se elija, aparecen entre 30 ó 70 paraísos fiscales, lo que supone que entre el 15 y el 30 % de los países del mundo podrían entrar en la catalogación de “paraísos fiscales” y las expresiones afines. De ahí que a la Comisión haya considerado oportuno no incluir ningún listado en su informe, aunque ofrece un cuadro comparativo con los listados de la OCDE, del FMI, del Senado estadounidense y de Tax Justice Network. La Comisión gubernamental noruega considera que “los paraísos fiscales” se caracterizan por el modo en que se regula el secreto bancario y su protección, dentro de un sistema normativo construido de manera que pretende sortear los intereses públicos y privados en otros Estados, es decir, aquellos Estados donde los propietarios de las compañías tienen su domicilio o están sometidos a sus obligaciones legales. Luego “el secretismo y la falta de transparencia son la principal característica”, se concluye en el informe.

Son particularmente interesantes las análisis de ciertas estructuras de los paraísos fiscales, como las regulaciones del secreto bancario, las ficticias sociedades instrumentales y los fideicomisos (trusts) así como sus efectos perjudiciales en general; incluso se dedica un apartado para exponer la interferencia de los paraísos fiscales con los derechos humanos definidos por la Convención europea de 1950.

El significativo sector financiero de los paraísos fiscales

En un apartado especifico ilustrado con cuadros de datos reales, la Comisión noruega señala que el capital fluye a las “secrecy jurisdictions” de muchas maneras diferentes. En parte, los fondos entran como depósitos u otros tipos de cuentas bancarias; otra parte se vale de sociedades mercantiles instrumentales, fideicomisos (trusts) y otras entidades propias de los paraísos fiscales y luego ese dinero se coloca en bancos o en otras entidades financieras antes de que sea canalizado hacia países con actividades rentables financieramente.

Aunque sean importantes las inversiones directas hacia o desde los paraísos fiscales, son muchos mayores las inversiones financieras y es mucho mayor el sector financiero en esos países y territorios offshore. Y cita, entre los paraísos fiscales mas notorios (con pequeñas economías y grandes balances financieros), el caso de las Islas Caimán que disponen de la mayor cifra de depósitos bancarios con 1,67 billones $ (doce ceros); en comparación con los 150,000 millones $ de las Islas Vírgenes Británicas. Cierto número de paraísos fiscales, incluidos Hong Kong, Holanda y Suiza, reciben mayores inversiones que las Islas Vírgenes, pero estos países tienen una actividad económica sustancial que no está asociada con el secreto bancario.

En un cuadro estadístico (Página 107) con las cifras de activos bancarios internacionales, Suiza aparece en segundo lugar y el enorme sector bancario de las Caimán dispone de unos activos internacionales que totalizan 700 veces su PIB; mientras los activos nacionales e internacionales de los bancos noruegos se corresponden con 1,3 veces el PIB y los de los bancos de la Eurozona alcanzan 2,5 veces el PIB conjunto.

Con datos de 2008 se recoge otro cuadro sobre la importancia de los sectores financieros en los paraísos fiscales. Por comparación, mientras los EEUU y el Reino Unido representan los dos centros financieros mayores del mundo, con una actividad financiera muy significativa, el sector financiero de la Isla de Jersey representa el 50 % de su PIB y muchos otros paraísos fiscales superan el 17 % del PIB.

La Comisión registra, asimismo, la importancia de las sociedades instrumentales o ficticias domiciliadas en paraísos fiscales que ejercen su actividad económica fuera de esa jurisdicción, en el plano internacional. Como ejemplos relevantes, el citado informe registra que el número de sociedades o compañías por cada 1000 habitantes es de 17.917 en las Islas Vírgenes Británicas; de 1815 en las Islas Caimán y de 213 en las Bermudas. Como comparación, Noruega tiene 40 sociedades mercantiles por 1000 habitantes.

Los flujos de capital desde y hacia los paraísos fiscales

El referido informe reconoce que no se puede determinar con precisión el alcance del dinero ilícito que fluye desde los países en vías de desarrollo hacia los paraísos fiscales; pero es indiscutible que excede con mucho, por ejemplo, a la ayuda al desarrollo o a las inversiones directas en esos países. El Banco Mundial estimaba en 571,000 millones $ el volumen total registrado de capital que llegó a los países en desarrollo en 2006; mientras que la ayuda de los países donantes alcanzó los 70,000 millones $. Sobre el dinero ilegal que sale desde los países en desarrollo, la estimación mas solvente (Kar & Mamadoy, 2008) señala que el total de estos flujos de capital ilegal se sitúa entre los 641,000 y 979,000 millones $. Incluso la estimación menor sugiere que los flujos de salida de capitales exceden las entradas netas de capital. Los fondos que salen corresponden grosso modo a diez veces la ayuda al desarrollo que se concede a los países en desarrollo.

Aunque no todo el dinero ilícito va a parar a los paraísos fiscales, el informe considera documentado que son enormes las inversiones en esas jurisdicciones y que gran parte de esos fondos colocado allí no se declaran para la tributación. Y el informe hace referencia a la estimación que hizo Tax Justice Network para 2004, que cifraba entre 11 y 12 billones $ las fortunas personales colocadas en paraísos fiscales. Y las estadísticas oficiales indican que esas cifras se elevaron en años posteriores, aunque la crisis financiera ha llevado a su disminución desde 2007.

La justificación de la utilización de paraísos fiscales por Norfund

El informe gubernamental referido deja constancia que en la información aportada por el propio fondo soberano Norfund (Fondo noruego de inversiones para países en desarrollo) a la Comisión, se explica por qué los fondos de inversiones en los que invierte están a menudo localizados en paraísos fiscales. Los directivos del Fondo estatal argumentan que “no es el secretismo lo que hace a los paraísos fiscales atractivos para localizar los fondos sino el hecho de que estas jurisdicciones frecuentemente ofrecen lo siguiente:

  • La gestión segura y menores costes en las transacciones entre los países de origen de los inversores y las compañías en las que se invierten los fondos.
  • Un buen marco legal estable especialmente a la medida de las exigencias del sector financiero.
  • Disposiciones que evitan la tributación innecesaria en terceros países.
  • Y estabilidad política.”

Más aún, los directivos del Norfund aseguran que con frecuencia los paraísos fiscales donde se localizan los fondos disponen de sistemas avanzados para los pagos transfronterizos, destacando, por ejemplo, que los fondos en la Isla Mauricio en los que participa se benefician de las redes bancarias de que disponen en el continente africano los bancos que utilizan; en muchos casos con disposiciones legales muy apropiadas para los fondos porque permiten operaciones que no serían posibles bajo la legislación noruega. Otras argumentaciones abundan en esta defensa.

Es obvio – añadimos nosotros – que, como era de esperar, los argumentos presentados por los gestores son puramente funcionales, pero resultan muy ilustrativos de la filosofía neoliberal que fundamenta las practicas de las entidades financieras globales, privadas y públicas, y que subyace en la globalización de los mercados financieros sin control por los Estados.

Los efectos dañinos de los paraísos fiscales

La Comisión noruega ha identificado los conocidos efectos dañinos que genera la utilización de los paraísos fiscales. Puesto que estos centros financieros offshore o para no residentes contribuyen a la pérdida de ingresos fiscales en los países en desarrollo; asimismo contribuyen a su perpetuación al proporcionarles rentas y legitimación, al mismo tiempo que disminuyen el crecimiento en los países pobres; e igualmente contribuyen al blanqueo de dinero sucio y al fraude fiscal

Sin embargo, el citado informe apunta otros nuevos efectos dañinos menos divulgados, de los cuales tres merecen especial atención; como son el hecho de que los paraísos fiscales incrementen la prima de riesgo en los mercados financieros internacionales; que socaven el funcionamiento de los sistemas tributarios y las finanzas públicas; y que dañen la calidad institucional y el crecimiento de los países en desarrollo.

A) Los paraísos fiscales incrementan la prima de riesgo en los mercados financieros internacionales

La crisis financiera ha revelado que muchas entidades financieras soportaban deudas extracontables que parcialmente estaban registradas en paraísos fiscales y, por tanto, eran opacas. Los ejemplos incluyen instrumentos de inversión y productos estructurados registrados en paraísos fiscales, que al final aumentaban los riesgos de la contraparte y al aumento de los costes de los préstamos las primas de riesgo para todos los países. El informe referido alude a las consecuencias nefastas del funcionamiento financiero opaco que la crisis ha puesto de manifiesto; y que por nuestra parte hemos desvelado con el análisis de casos de rescate bancarios significativos y del sistema bancario en la sombra analizados en nuestro reciente libro ya citado sobre el rescate de los paraísos fiscales por la cumbre de Londres del G-20.

B) Los paraísos fiscales socavan el funcionamiento de los sistemas tributarios y las finanzas públicas

Al ofrecer normas de secreto bancario y domicilios ficticios combinados con regímenes de “cero impuestos” destinados a incentivar la llegada de fondos que dejan de tributar en sus países de origen, los paraísos fiscales incrementan la competencia para atraer el capital volátil, haciendo difícil para los demás países mantener sus tipos impositivos sobre el capital y, por consiguiente, contribuyen a disminuir esta tributación. Los países en desarrollo tienen una base impositiva más estrecha que la de los países ricos y la mayor parte de sus ingresos fiscales procede de la tributación del capital. Según esto, menores impuestos sobre el capital significan bien una disminución en los ingresos y/o bien impuestos más elevados sobre una base mas estrecha. En definitiva, el resultado es que los paraísos fiscales contribuyen a elevar los costes socioeconómicos de la tributación y debilitan el crecimiento en los países en desarrollo.

C) Los paraísos fiscales dañan la calidad institucional y el crecimiento de los países en desarrollo

Las mayores consecuencias negativas potenciales de los paraísos fiscales son su contribución a la debilitación de la calidad de las instituciones y del sistema político en los países en desarrollo. Esto se debe a que incentivan el propio interés de ciertos políticos y burócratas en que se debiliten esas instituciones propias. La falta de una efectiva vigencia de las organizaciones locales significa que los políticos pueden en mayor medida aprovecharse de las oportunidades que los paraísos fiscales les ofrecen para ocultar los beneficios derivados de los delitos económicos, de la corrupción, de la búsqueda ilegal de ingresos provenientes del erario público o de la ayuda exterior. Al facilitar la ocultación de los beneficios de la delincuencia económica, los paraísos fiscales crean incentivos políticos para demoler en lugar de fortalecer las instituciones y/o debilitar en vez de reforzar los procesos de la gobernación democrática.

Apelando a la benevolencia del lector, hemos de expresar nuestra complacencia porque este Informe oficial del gobierno noruego corrobore la conclusión básica de nuestra primera investigación al respecto sintetizada en el subtítulo “cómo los centros offshore socavan las democracias” de nuestro libro Los paraísos fiscales (AKAL, 2005).

Recomendaciones del informe noruego

La principal recomendación del Informe de la Comisión gubernamental atañe a la política de desarrollo de Noruega como país que, como es sabido, es muy activo internacionalmente. La Comisión señala que las autoridades noruegas deberían aumentar su compromiso para reforzar y mejorar los regímenes fiscales y las medidas anticorrupción en los países en desarrollo, trabajando para reforzar sus procesos democráticos, la transparencia y la rendición de cuentas, entre otras cosas.

Pero, asimismo, el Informe de la comisión gubernamental presenta unas “guidelines for Norfund”, es decir una serie de pautas detalladas para las políticas de este Fondo noruego de inversiones para países en desarrollo, que incluyen la preparación de unas directrices éticas sobre las opciones de la localización de esas inversiones y sobre cómo este Fondo estatal debería informar de sus operaciones.

“En opinión de la Comisión, Norfund debería gradualmente dejar de hacer nuevas inversiones financieras mediante paraísos fiscales en un período de tres años desde la aprobación del Informe de la Comisión. La Comisión ha notado que las consecuencias de eso probablemente serán que Norfund incremente las inversiones directas en compañías de países en desarrollo sin que necesariamente tenga un efecto negativo en los beneficios de las inversiones de la institución. Más aún, la Comisión es de la opinión que, como Norfund tiene objetivos relacionados con la creación de valor y los ingresos fiscales en países en desarrollo, la rentabilidad antes de impuestos de sus inversiones debería ser el parámetro de inversiones más importante. La gestión de conformidad con la rentabilidad post impuestos significa que Norfund dedicaría recursos para minimizar sus pagos tributarios en países en desarrollo. Esto no es reconciliable con el objetivo de la institución de contribuir al desarrollo en los países pobres. A la Comisión no le ha parecido apropiado recomendar que el gobierno pida a Norfund que se retire de los fondos existentes en paraísos fiscales.”

La Comisión dice haber optado, pues, por un período de transición que enviará una señal importante sobre el significado de la no utilización de los paraísos fiscales. Una conclusión final que no puede considerarse revolucionaria; pero que hemos de admitir que marca un camino para todos los gobernantes europeos, particularmente españoles, que han expresado públicamente su disposición a combatir los paraísos fiscales.-

Juan H. Vigueras – Consejo Científico de ATTAC España

http://www.redjusticiafiscal.org